La curatelle des universités est d’abord financière
Sciences Po, de la Courneuve à Shanghai
Une analyse fine et concrète des modes de financement des universités permet de comprendre pourquoi celles-ci demeurent, dans le détail de leur action, soumises à l’interventionnisme et au contrôle étatiques.
Les emplois d’universitaires (professeurs des Universités et maîtres de conférences des Universités), les emplois de professeurs agrégés ou certifiés affectés dans l’enseignement supérieur (les « PRAG » et les « PRCE ») ainsi que les emplois d’agents administratifs, techniques, ouvriers, de service et de santé (les « ATOSS ») sont créés en loi de finances après un arbitrage entre les demandes du ministère chargé de l’Enseignement supérieur et le ministère chargé du Budget. Toutes les personnes occupant ces emplois sont rémunérées directement par l’État, donc sans passer par l’université. Jusqu’à la mise en oeuvre de la procédure prévue par la loi organique relatives aux lois de finances (LOLF), ces rémunérations n’étaient pas même retracées dans les budgets des universités : c’est comme si une entreprise faisait abstraction de sa masse salariale pour évaluer ses coûts ! De leur côté, les grands organismes de recherche, tels le CNRS, l’INSERM, le CEA, l’INRA, l’INRIA, peuvent affecter dans les laboratoires qui se trouvent localisés au sein des universités et qui sont associés à celles-ci, soit des chercheurs, soit des personnels ingénieurs, techniques ou administratifs. Ceux-ci sont rémunérés directement par les grands organismes, qui sont leur employeur et de qui dépend leur carrière. Là encore, les comptes des universités ne retraçaient ni le coût ni la ressource que constituent ces emplois.
Les emplois d’ATOSS sont alloués un à un aux universités par une administration qui en définit la nature, la catégorie et le niveau hiérarchique. Et comme la pression politique et syndicale joue en faveur des créations d’emplois universitaires plus qu’elle ne soutient celles d’emplois administratifs, les universités sont structurellement et dramatiquement sous-administrées. Par le nombre insuffisant des agents, en tout premier lieu. Mais aussi – ce n’est pas moins grave – par un manque d’encadrement supérieur. Ce qui est aberrant compte tenu de ce que représente la gestion – ne parlons pas de management – de ces entités économiques complexes et parfois considérables que sont les universités. Il faut ajouter que les emplois administratifs sont pourvus par voie de concours nationaux et que la gestion des carrières est encore largement concentrée par l’administration centrale : on ne maximise pas les chances de développer le sentiment d’appartenance des intéressés à une institution spécifique, de valoriser l’investissement dans le travail accompli, de mobiliser autour d’un projet.
En somme, les universités sont privées de toute autonomie dans ce domaine essentiel que constituent les tâches de gestion : elles ne peuvent guère avoir de politique de l’emploi, de politique salariale, de politique de formation. Les présidents d’université parent au plus pressé, en arrachant quelques emplois nouveaux à une administration centrale rétive ou impuissante, et en suppliant que leur soient octroyées quelques transformations d’emplois de catégorie C non pourvus en emplois de catégorie A (1).
L’attribution des emplois universitaires obéit à des logiques beaucoup plus structurées mais qui, jusqu’à une période récente, ne responsabilisaient pas nécessairement les établissements. Les commissions de spécialistes, internes aux universités, formulent des demandes ; les conseils scientifiques sont chargés de procéder à une hiérarchisation des priorités entre les besoins des disciplines ; les conseils d’administration arrêtent une position définitive qu’il appartient aux présidents de défendre dans la négociation avec la direction générale de l’Enseignement supérieur. Celle-ci met en oeuvre depuis deux ans une procédure plus contraignante et rationnelle en exigeant pour chaque demande de création une fiche exposant les motifs de celle-ci, le projet scientifique dans lequel elle s’inscrit, l’articulation entre celui-ci et les formations délivrées dans le domaine considéré.
Sur le plan quantitatif (combien d’emplois vont-ils être créés et sur le fondement de quels critères ?), il existe pour chaque université, chaque niveau de cursus et chaque discipline un « référentiel » du nombre d’emplois considéré comme souhaitable en termes de taux d’encadrement pédagogique. Ce référentiel permet de vérifier si, par rapport aux emplois dont elle dispose effectivement, une université est « sousdotée », « sur-dotée » ou correctement « servie ». L’attribution des emplois nouveaux est censée, année après année, corriger les inégalités en rapprochant la situation de chaque université de son « référentiel ».
La réalité n’est naturellement qu’approximativement conforme à l’application de ces principes. Au sein des universités, d’abord, les disciplines ne sont pas à égalité de pouvoir d’influence pour obtenir que prévalent leurs demandes : pour chaque discipline, le nombre des universitaires, leur plus ou moins grande unité au sein de la discipline, leur représentation au sein des conseils, le leadership de leurs principaux représentants, leur lien avec la présidence sont des facteurs qui interviennent autant que les critères scientifiques ou tout simplement rationnels. De multiples interactions de pouvoirs se font jour lors de chaque « campagne » de recrutement. La pertinence des choix effectués et donc la solidité de la position de l’université dans sa négociation avec le ministère dépendent fortement de la personnalité du président et de la cohésion de l’équipe présidentielle.
Dans cette négociation, le directeur général de l’Enseignement supérieur, ou son représentant, décide un à un des emplois créés, discute de l’opportunité de développer une discipline, de préférer un emploi de professeur à un emploi de maître de conférences des Universités, d’améliorer l’encadrement des premiers cycles ou de renforcer tel ou tel master. Il est maître également, à travers l’allocation des emplois, de la politique scientifique qu’il entend mener au niveau national. Où sera placé le curseur entre les sciences, dont le renforcement est indispensable au développement de la recherche française, et les sciences humaines et sociales qui accueillent le plus grand nombre d’étudiants ? L’attribution cherchera-t-elle à uniformiser la répartition des emplois sur l’ensemble du territoire national ou à renforcer des pôles d’excellence ? Y aura-t-il une « sensibilité » plus grande à l’égard des besoins de telle ou telle discipline ? De telle ou telle région ? Ou site universitaire ? Ou établissement ?
Indépendamment des demandes des universités, mais clairement en lien avec les processus de décision internes à la direction générale de l’Enseignement supérieur, les corporatismes disciplinaires font en sorte d’obtenir la part la plus favorable en proportion du nombre global des créations d’emplois par la loi de finances. Les sections du CNU manifestent leurs soucis ou leurs émotions. Les disciplines à agrégation du supérieur, comme le droit, l’économie, la gestion ou la science politique exigent que tous les emplois créés dans leur domaine soient réservés au concours – pour éviter la possible élection de professeurs « par la voie longue» (2). Le cabinet du ministre se prononce en dernier lieu, ajoutant ses propres critères. Enfin, l’ensemble doit être présenté à la fois à la Conférence des présidents d’université et au Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER). On voit combien les décisions qui paraissent en définitive au Journal officiel de la République française résultent de bien des considérations qui ne sont pas le fait des universités elles-mêmes. Un peu comme si une entreprise ne maîtrisait pas le recrutement de ses cadres les plus importants et dépendait d’acteurs extérieurs dont les considérations auraient peu à voir avec sa stratégie globale de développement.
Quant aux crédits attribués aux universités, la part la plus importante est constituée de la « dotation globale de fonctionnement » (DGF) qui est calculée selon un système un peu complexe mais qui, pour résumer, prend en considération deux critères : le nombre des étudiants inscrits administrativement – en distinguant le niveau de cursus et la nature des études qu’ils poursuivent – et le nombre de mètres carrés occupés pour évaluer le coût de la maintenance des équipements. Un supplément de ressources est attribué à travers les dotations dites « contractuelles » : comme on l’a vu plus haut, depuis le début des années 1990, l’État passe un contrat avec chaque université, pour une période de quatre ans, sur le fondement d’un projet d’établissement. Le projet définit une stratégie globale ; des objectifs à court, moyen et long termes en matière de politique scientifique, de parcours de formation, de bibliothèque, d’intégration dans l’environnement régional et, le cas échéant, de politique internationale. Le contrat précise les priorités d’action, la participation budgétaire de l’État au soutien de ces priorités, les indicateurs d’évaluation des résultats obtenus. Les grands organismes de recherche sont associés au contrat pour ce qui concerne la politique scientifique.
Mais, dans la réalité, l’allocation des crédits ne traduit pas un grand souci de responsabilisation des universités ni une confiance dans leurs équipes dirigeantes : pas question de laisser les universités décider elles-mêmes de leurs priorités budgétaires. Ainsi, ce sont des directions, des services ou des sous-directions différentes qui instruisent les demandes concernant, d’un côté, les bibliothèques universitaires ; de l’autre, les crédits d’investissement pour construire, réhabiliter, rénover, ramener aux normes de sécurité les bâtiments universitaires ; d’un troisième, les relations internationales, la mobilité des étudiants ou celle des professeurs. Et ce sont le plus souvent des ministères différents qui financent, d’un côté, l’enseignement supérieur et la recherche universitaire et, de l’autre, les grands établissements de recherche comme le CNRS ou l’INSERM (3).
Autant de lignes budgétaires, autant de décideurs dans l’allocation des moyens, chacun bien décidé à faire sentir son importance aux établissements et soucieux de faire respecter leur pouvoir par le service, la direction ou le ministère voisins. Autant de sources de financement qui réduisent à bien peu de chose l’autonomie de chaque université dans ses choix budgétaires. Cette situation n’a pas que des conséquences néfastes : à partir d’une situation de sous-investissement dramatique, le ministère en charge de l’Enseignement supérieur a mené, entre 1993 et le début des années 2000, une remarquable politique de soutien aux bibliothèques des universités, en consacrant le tiers des financements contractuels au développement des ressources documentaires imprimées ou numériques, à l’acquisition de systèmes de gestion informatisés et à l’amélioration des conditions d’accueil du public. Il reste que trop souvent, l’agent comptable qui, avec le secrétaire général de l’université, prépare le budget et tente d’en suivre l’exécution, doit se contenter de retracer dans les tableaux que lui impose la comptabilité publique des montants qui ont été prédéterminés par chaque administration.
Que reste-t-il de compétence aux conseils d’administration des universités, sinon celle de tempêter contre les insuffisances du budget obtenu et de reprocher aux présidents de n’avoir pas bien défendu les intérêts de leur établissement ? Le comble est atteint avec les crédits de recherche. Les grands organismes « flèchent » ceux-ci et les attribuent aux laboratoires installés dans les universités et associés à celles-ci : on les appelle les « unités mixtes de recherche » (UMR). Ces UMR, très souvent fort autonomes dans leur gestion, sont enclines à établir une relation directe avec les départements concernés du CNRS, sans guère passer par la présidence de l’université de rattachement qui constate plutôt qu’elle n’impulse la politique scientifique menée par l’unité de recherche.
»(1) La fonction publique est structurée en « corps » de fonctionnaires qui appartiennent eux-mêmes à des catégories hiérarchisées (la catégorie A est la plus élevée, la catégorie D la plus basse) en fonction du niveau de diplôme universitaire détenu et de la nature des tâches exercées
(2) C’est-à-dire des professeurs ayant accédé à ce grade sans passer l’agrégation..
(3) Ce n’est pas le cas depuis mai 2005 puisque François Goulard est responsable des deux portefeuilles. »
Extrait de Sciences Po, de La Courneuve à Shanghai, pp. 319-324, les Presses de Sciences Po, 2007
Une analyse fine et concrète des modes de financement des universités permet de comprendre pourquoi celles-ci demeurent, dans le détail de leur action, soumises à l’interventionnisme et au contrôle étatiques.
Les emplois d’universitaires (professeurs des Universités et maîtres de conférences des Universités), les emplois de professeurs agrégés ou certifiés affectés dans l’enseignement supérieur (les « PRAG » et les « PRCE ») ainsi que les emplois d’agents administratifs, techniques, ouvriers, de service et de santé (les « ATOSS ») sont créés en loi de finances après un arbitrage entre les demandes du ministère chargé de l’Enseignement supérieur et le ministère chargé du Budget. Toutes les personnes occupant ces emplois sont rémunérées directement par l’État, donc sans passer par l’université. Jusqu’à la mise en oeuvre de la procédure prévue par la loi organique relatives aux lois de finances (LOLF), ces rémunérations n’étaient pas même retracées dans les budgets des universités : c’est comme si une entreprise faisait abstraction de sa masse salariale pour évaluer ses coûts ! De leur côté, les grands organismes de recherche, tels le CNRS, l’INSERM, le CEA, l’INRA, l’INRIA, peuvent affecter dans les laboratoires qui se trouvent localisés au sein des universités et qui sont associés à celles-ci, soit des chercheurs, soit des personnels ingénieurs, techniques ou administratifs. Ceux-ci sont rémunérés directement par les grands organismes, qui sont leur employeur et de qui dépend leur carrière. Là encore, les comptes des universités ne retraçaient ni le coût ni la ressource que constituent ces emplois.
Les emplois d’ATOSS sont alloués un à un aux universités par une administration qui en définit la nature, la catégorie et le niveau hiérarchique. Et comme la pression politique et syndicale joue en faveur des créations d’emplois universitaires plus qu’elle ne soutient celles d’emplois administratifs, les universités sont structurellement et dramatiquement sous-administrées. Par le nombre insuffisant des agents, en tout premier lieu. Mais aussi – ce n’est pas moins grave – par un manque d’encadrement supérieur. Ce qui est aberrant compte tenu de ce que représente la gestion – ne parlons pas de management – de ces entités économiques complexes et parfois considérables que sont les universités. Il faut ajouter que les emplois administratifs sont pourvus par voie de concours nationaux et que la gestion des carrières est encore largement concentrée par l’administration centrale : on ne maximise pas les chances de développer le sentiment d’appartenance des intéressés à une institution spécifique, de valoriser l’investissement dans le travail accompli, de mobiliser autour d’un projet.
En somme, les universités sont privées de toute autonomie dans ce domaine essentiel que constituent les tâches de gestion : elles ne peuvent guère avoir de politique de l’emploi, de politique salariale, de politique de formation. Les présidents d’université parent au plus pressé, en arrachant quelques emplois nouveaux à une administration centrale rétive ou impuissante, et en suppliant que leur soient octroyées quelques transformations d’emplois de catégorie C non pourvus en emplois de catégorie A (1).
L’attribution des emplois universitaires obéit à des logiques beaucoup plus structurées mais qui, jusqu’à une période récente, ne responsabilisaient pas nécessairement les établissements. Les commissions de spécialistes, internes aux universités, formulent des demandes ; les conseils scientifiques sont chargés de procéder à une hiérarchisation des priorités entre les besoins des disciplines ; les conseils d’administration arrêtent une position définitive qu’il appartient aux présidents de défendre dans la négociation avec la direction générale de l’Enseignement supérieur. Celle-ci met en oeuvre depuis deux ans une procédure plus contraignante et rationnelle en exigeant pour chaque demande de création une fiche exposant les motifs de celle-ci, le projet scientifique dans lequel elle s’inscrit, l’articulation entre celui-ci et les formations délivrées dans le domaine considéré.
Sur le plan quantitatif (combien d’emplois vont-ils être créés et sur le fondement de quels critères ?), il existe pour chaque université, chaque niveau de cursus et chaque discipline un « référentiel » du nombre d’emplois considéré comme souhaitable en termes de taux d’encadrement pédagogique. Ce référentiel permet de vérifier si, par rapport aux emplois dont elle dispose effectivement, une université est « sousdotée », « sur-dotée » ou correctement « servie ». L’attribution des emplois nouveaux est censée, année après année, corriger les inégalités en rapprochant la situation de chaque université de son « référentiel ».
La réalité n’est naturellement qu’approximativement conforme à l’application de ces principes. Au sein des universités, d’abord, les disciplines ne sont pas à égalité de pouvoir d’influence pour obtenir que prévalent leurs demandes : pour chaque discipline, le nombre des universitaires, leur plus ou moins grande unité au sein de la discipline, leur représentation au sein des conseils, le leadership de leurs principaux représentants, leur lien avec la présidence sont des facteurs qui interviennent autant que les critères scientifiques ou tout simplement rationnels. De multiples interactions de pouvoirs se font jour lors de chaque « campagne » de recrutement. La pertinence des choix effectués et donc la solidité de la position de l’université dans sa négociation avec le ministère dépendent fortement de la personnalité du président et de la cohésion de l’équipe présidentielle.
Dans cette négociation, le directeur général de l’Enseignement supérieur, ou son représentant, décide un à un des emplois créés, discute de l’opportunité de développer une discipline, de préférer un emploi de professeur à un emploi de maître de conférences des Universités, d’améliorer l’encadrement des premiers cycles ou de renforcer tel ou tel master. Il est maître également, à travers l’allocation des emplois, de la politique scientifique qu’il entend mener au niveau national. Où sera placé le curseur entre les sciences, dont le renforcement est indispensable au développement de la recherche française, et les sciences humaines et sociales qui accueillent le plus grand nombre d’étudiants ? L’attribution cherchera-t-elle à uniformiser la répartition des emplois sur l’ensemble du territoire national ou à renforcer des pôles d’excellence ? Y aura-t-il une « sensibilité » plus grande à l’égard des besoins de telle ou telle discipline ? De telle ou telle région ? Ou site universitaire ? Ou établissement ?
Indépendamment des demandes des universités, mais clairement en lien avec les processus de décision internes à la direction générale de l’Enseignement supérieur, les corporatismes disciplinaires font en sorte d’obtenir la part la plus favorable en proportion du nombre global des créations d’emplois par la loi de finances. Les sections du CNU manifestent leurs soucis ou leurs émotions. Les disciplines à agrégation du supérieur, comme le droit, l’économie, la gestion ou la science politique exigent que tous les emplois créés dans leur domaine soient réservés au concours – pour éviter la possible élection de professeurs « par la voie longue» (2). Le cabinet du ministre se prononce en dernier lieu, ajoutant ses propres critères. Enfin, l’ensemble doit être présenté à la fois à la Conférence des présidents d’université et au Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER). On voit combien les décisions qui paraissent en définitive au Journal officiel de la République française résultent de bien des considérations qui ne sont pas le fait des universités elles-mêmes. Un peu comme si une entreprise ne maîtrisait pas le recrutement de ses cadres les plus importants et dépendait d’acteurs extérieurs dont les considérations auraient peu à voir avec sa stratégie globale de développement.
Quant aux crédits attribués aux universités, la part la plus importante est constituée de la « dotation globale de fonctionnement » (DGF) qui est calculée selon un système un peu complexe mais qui, pour résumer, prend en considération deux critères : le nombre des étudiants inscrits administrativement – en distinguant le niveau de cursus et la nature des études qu’ils poursuivent – et le nombre de mètres carrés occupés pour évaluer le coût de la maintenance des équipements. Un supplément de ressources est attribué à travers les dotations dites « contractuelles » : comme on l’a vu plus haut, depuis le début des années 1990, l’État passe un contrat avec chaque université, pour une période de quatre ans, sur le fondement d’un projet d’établissement. Le projet définit une stratégie globale ; des objectifs à court, moyen et long termes en matière de politique scientifique, de parcours de formation, de bibliothèque, d’intégration dans l’environnement régional et, le cas échéant, de politique internationale. Le contrat précise les priorités d’action, la participation budgétaire de l’État au soutien de ces priorités, les indicateurs d’évaluation des résultats obtenus. Les grands organismes de recherche sont associés au contrat pour ce qui concerne la politique scientifique.
Mais, dans la réalité, l’allocation des crédits ne traduit pas un grand souci de responsabilisation des universités ni une confiance dans leurs équipes dirigeantes : pas question de laisser les universités décider elles-mêmes de leurs priorités budgétaires. Ainsi, ce sont des directions, des services ou des sous-directions différentes qui instruisent les demandes concernant, d’un côté, les bibliothèques universitaires ; de l’autre, les crédits d’investissement pour construire, réhabiliter, rénover, ramener aux normes de sécurité les bâtiments universitaires ; d’un troisième, les relations internationales, la mobilité des étudiants ou celle des professeurs. Et ce sont le plus souvent des ministères différents qui financent, d’un côté, l’enseignement supérieur et la recherche universitaire et, de l’autre, les grands établissements de recherche comme le CNRS ou l’INSERM (3).
Autant de lignes budgétaires, autant de décideurs dans l’allocation des moyens, chacun bien décidé à faire sentir son importance aux établissements et soucieux de faire respecter leur pouvoir par le service, la direction ou le ministère voisins. Autant de sources de financement qui réduisent à bien peu de chose l’autonomie de chaque université dans ses choix budgétaires. Cette situation n’a pas que des conséquences néfastes : à partir d’une situation de sous-investissement dramatique, le ministère en charge de l’Enseignement supérieur a mené, entre 1993 et le début des années 2000, une remarquable politique de soutien aux bibliothèques des universités, en consacrant le tiers des financements contractuels au développement des ressources documentaires imprimées ou numériques, à l’acquisition de systèmes de gestion informatisés et à l’amélioration des conditions d’accueil du public. Il reste que trop souvent, l’agent comptable qui, avec le secrétaire général de l’université, prépare le budget et tente d’en suivre l’exécution, doit se contenter de retracer dans les tableaux que lui impose la comptabilité publique des montants qui ont été prédéterminés par chaque administration.
Que reste-t-il de compétence aux conseils d’administration des universités, sinon celle de tempêter contre les insuffisances du budget obtenu et de reprocher aux présidents de n’avoir pas bien défendu les intérêts de leur établissement ? Le comble est atteint avec les crédits de recherche. Les grands organismes « flèchent » ceux-ci et les attribuent aux laboratoires installés dans les universités et associés à celles-ci : on les appelle les « unités mixtes de recherche » (UMR). Ces UMR, très souvent fort autonomes dans leur gestion, sont enclines à établir une relation directe avec les départements concernés du CNRS, sans guère passer par la présidence de l’université de rattachement qui constate plutôt qu’elle n’impulse la politique scientifique menée par l’unité de recherche.
»(1) La fonction publique est structurée en « corps » de fonctionnaires qui appartiennent eux-mêmes à des catégories hiérarchisées (la catégorie A est la plus élevée, la catégorie D la plus basse) en fonction du niveau de diplôme universitaire détenu et de la nature des tâches exercées
(2) C’est-à-dire des professeurs ayant accédé à ce grade sans passer l’agrégation..
(3) Ce n’est pas le cas depuis mai 2005 puisque François Goulard est responsable des deux portefeuilles. »
Extrait de Sciences Po, de La Courneuve à Shanghai, pp. 319-324, les Presses de Sciences Po, 2007
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